Es ist ein Dienstagmorgen im April. Drei Schauplätze, drei Akteure, ein Muster. In Karlsruhe verhandelt der Zweite Senat über eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Gesetzesnovelle, die maßgeblich auf Vorarbeiten einer Stiftung beruht. In Berlin lädt eine Staatssekretärin zu einem „Zivilgesellschaftsdialog“ — am Tisch: zwölf Geschäftsführer von Organisationen, die im Vorjahr zusammen einen zweistelligen Millionenbetrag aus Bundesmitteln erhalten haben. Und in einer Talkshow am Abend sitzt ein Mann, dessen Funktionsbezeichnung „Sprecher“ lautet, und erklärt dem Publikum, was „die Gesellschaft“ denkt. Man muss kein Nachdenklicher sein, um zu bemerken, dass hier etwas aus dem Tritt geraten ist.

Ein Begriff, der nichts erklärt

Die Figur der Nichtregierungsorganisation ist, rechtlich betrachtet, ein Platzhalter. Das deutsche Recht kennt sie nicht. Es kennt Vereine, Stiftungen, Gesellschaften mit beschränkter Haftung, und — im Steuerrecht — die Körperschaft, die ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke verfolgt (§ 52 AO). Wer sich NGO nennt, ist juristisch in aller Regel eines dieser Gebilde. Was ihn von einem Briefmarkensammlerverein unterscheidet, ist nicht die Rechtsform, sondern die politische Reichweite.

Und die ist beträchtlich. Nach Angaben des Bundesverbands Deutscher Stiftungen existieren in Deutschland rund 25.000 rechtsfähige Stiftungen; die Zahl der eingetragenen Vereine liegt jenseits der 600.000. Die überwiegende Mehrheit ist klein, ehrenamtlich, harmlos und oft segensreich. Von einer Krise der Zivilgesellschaft zu sprechen, wäre deshalb falsch. Es gibt jedoch eine Teilmenge — vielleicht einige hundert Organisationen — deren Jahresbudgets zweistellige Millionenbeträge erreichen, deren Geschäftsführer feste Plätze in Sachverständigenkommissionen haben, deren Klagebefugnisse der Gesetzgeber eigens geschaffen hat und deren Rolle in Gesetzgebung und Rechtsprechung mit jener eines mittelgroßen Bundestagsfraktionsbüros konkurriert. Über diese Teilmenge muss man reden.

Drei Einfallstore

Das erste ist das Recht. Der Gesetzgeber hat Umweltverbänden (§ 3 UmwRG), Verbraucherverbänden (§ 3 UKlaG) und — seit Oktober 2023 — weiteren Organisationen nach dem Verbraucherrechtedurchsetzungsgesetz (VDuG) Klagerechte eingeräumt, die kein einzelner Bürger innehat. Das zweite ist die Verwaltung. Ministerien schreiben Entwürfe, die in Arbeitsgruppen mit Verbänden entstehen. Das ist nicht per se falsch — sachverständige Expertise ist unverzichtbar. Problematisch wird es, wenn dieselben Verbände ihre „Expertise“ zum Teil aus Mitteln bestreiten, die der Staat ihnen zuvor gezahlt hat. Das dritte Einfallstor ist die öffentliche Aufmerksamkeit. Eine gut aufgestellte NGO kann, wie es ein Medienwissenschaftler formuliert hat, die Nachrichtenagenda eines Mittwochs bestimmen, ohne dass abends jemand weiß, wer das eigentlich war.

Die Transparenzlücke

Wer finanziert eine deutsche NGO? Die ehrliche Antwort lautet: Es hängt davon ab, ob sie es sagen will. Das Gemeinnützigkeitsrecht der §§ 52 ff. AO verlangt Rechenschaft über die Verwendung der Mittel, nicht durchgehend über deren Herkunft. Einzelspenden unter bestimmten Schwellen bleiben anonym; Zuwendungen über verbundene Vereine oder ausländische Zweckstiftungen sind für den interessierten Bürger kaum nachzuverfolgen.

Das seit Januar 2022 geltende Lobbyregistergesetz hat Fortschritte gebracht, aber keine vollständige Abhilfe. Es erfasst Interessenvertretung gegenüber Bundestag und Bundesregierung, nicht jedoch systematisch die Mittel, mit denen sie betrieben wird. Das seit 2017 bestehende Transparenzregister (§§ 18 ff. GwG) zielt auf wirtschaftlich Berechtigte — eine Kategorie, die bei Vereinen und Stiftungen konstruktiv schwer zu fassen ist. Hinzu kommt die staatliche Seite. Allein das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung fördert Nichtregierungsorganisationen jährlich mit dreistelligen Millionenbeträgen; das Auswärtige Amt, das Bundesumweltministerium und die Europäische Union steuern weitere Posten bei. Es ist ein legitimer Modus, zivilgesellschaftliche Arbeit staatlich zu unterstützen. Es wird problematisch, wenn Empfängerorganisationen anschließend als „unabhängige Stimmen der Zivilgesellschaft“ auftreten, ohne den Umfang ihrer staatlichen Alimentierung zu benennen.

Die Folge ist eine asymmetrische Informationslage. Wer wissen will, welche Lobby hinter einem Industrieverband steht, findet sie im Handelsregister und im Lobbyregister. Wer wissen will, welche Kette von Zuwendungen hinter einer NGO-Kampagne steht, muss investigativ arbeiten — häufig mit dem Ergebnis, dass die Spuren in Stiftungen enden, die ihrerseits nicht zu weiteren Angaben verpflichtet sind.

Das Klageprivileg und seine blinden Stellen

Das deutsche Recht kennt seit Jahrzehnten die Idee, dass anerkannte Verbände stellvertretend für Interessen klagen dürfen, die sich im Einzelfall nicht oder nur mit großem Aufwand gerichtlich durchsetzen lassen — Umweltbelange, Verbraucherrechte, Antidiskriminierungsfragen. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, das Unterlassungsklagengesetz und zuletzt das VDuG haben dieses Instrument sukzessive ausgebaut.

Die Absicht ist nachvollziehbar, das Ergebnis ambivalent. Die Deutsche Umwelthilfe hat mit ihren Klagen gegen Kommunen wegen Stickoxid-Grenzwerten eine verkehrspolitische Realität geschaffen, die durch parlamentarische Mehrheiten in dieser Form nicht zu erreichen gewesen wäre. Man kann das für richtig halten — die Grenzwerte stehen im Gesetz, der Verband setzt durch, was der Gesetzgeber beschlossen hat. Man kann aber auch bemerken, dass die Auswahl der Klagegegner, die Priorisierung der Verfahren und die mediale Inszenierung des Streits bei einem Akteur liegen, dessen demokratische Rückbindung das Vereinsrecht ist. Wer politische Entscheidungen über die Gerichte erzwingt, umgeht die Mühsal parlamentarischer Aushandlung. Das ist nicht zwangsläufig illegitim — es ist das gute Recht von Verbänden, bestehende Klagebefugnisse zu nutzen. Es verschiebt aber den Schwerpunkt politischer Gestaltung aus dem Plenarsaal in den Gerichtssaal, und dieser Verschiebung fehlt bislang eine öffentliche Debatte, die den Namen verdient.

Das Attac-Urteil — die unverarbeitete Entscheidung

Der Bundesfinanzhof hat mit Urteil vom 10. Januar 2019 (Az. V R 60/17) dem Netzwerk Attac die Gemeinnützigkeit mit der Begründung versagt, dessen allgemeinpolitische Betätigung überschreite den Rahmen der satzungsmäßigen Zwecke. Die Entscheidung hat seinerzeit ein mittleres politisches Beben ausgelöst und ist bis heute nicht verarbeitet.

Sie stellt eine Frage, die jeder Verband beantworten müsste, der sich auf §§ 52 ff. AO beruft: Wo endet zweckgebundene Arbeit — Umweltschutz, Demokratieförderung, Bildung —, wo beginnt allgemeine politische Betätigung, wie sie auch eine Partei betreiben könnte? Der BFH hat eine Linie gezogen, die der Gesetzgeber in den Folgejahren nicht geschärft hat. Das Gemeinnützigkeitsrecht verharrt damit in einem Zwischenzustand: Manche Organisationen meiden die offene politische Flanke; andere betreiben sie, bis ein Finanzamt sich traut, Konsequenzen zu ziehen.

Die demokratische Pointe liegt darin, dass der Staat über die Gemeinnützigkeit entscheidet — und damit über die steuerliche Besserstellung — während er zugleich viele derselben Organisationen direkt fördert. Ein Sektor, dessen Existenzbedingungen im weitesten Sinn vom Staat abhängen, kann schwerlich glaubhaft die Rolle der staatsfernen Kontrolle einnehmen.

Die Drehtür

Personelle Rotation zwischen Ministerien, Parteien, Stiftungen und NGOs ist in Deutschland kein Randphänomen. Ehemalige Abgeordnete übernehmen Stiftungsvorstände, ehemalige Kampagnenchefs werden Staatssekretäre, ehemalige Ministerialreferenten wechseln in Positionen, aus denen heraus sie ihre frühere Behörde beraten. Karenzzeitregelungen existieren auf Bundesebene seit 2015 (§§ 6a, 6b Bundesministergesetz), aber sie greifen nur in engem Umfang und erfassen die NGO-Richtung der Drehtür regelmäßig nicht.

Das ist weder Korruption noch Verschwörung. Es ist Normalität — und gerade deshalb problematisch. Wenn derselbe Personenkreis zwischen Regierung, Partei, Stiftung und NGO wechselt, entsteht ein Milieu, in dem Unabhängigkeit mehr behauptet als belegt wird. Die „Zivilgesellschaft“ verliert ihren äußeren Blick; sie wird Teil der Maschine, deren Kritikerin zu sein sie ausgibt. Das gilt, das sei ausdrücklich betont, für jedes politische Spektrum. Es trifft die Heinrich-Böll-Stiftung so gut wie die Konrad-Adenauer-Stiftung, das Progressive Zentrum so gut wie die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, Umwelt- so gut wie Wirtschaftsverbände. Wer das Problem nur bei der anderen Seite sieht, hat das Problem nicht verstanden.

Die Gegenseite ernst genommen

An dieser Stelle muss die andere Seite zu Wort kommen, und sie verdient es, in ihrer besten Form gehört zu werden. Erstens: Ohne die Klagen engagierter Verbände wäre der deutsche Verbraucher- und Umweltschutz ein Stückwerk. Gesetze stehen in Gesetzbüchern, aber sie setzen sich nicht von selbst durch — es braucht jemanden, der sie einklagt. Zweitens: Viele NGOs leisten Arbeit, die der Staat nicht leisten kann oder nicht leisten will — Rechtsberatung für Geflüchtete, Monitoring politischer Korruption, wissenschaftsjournalistische Recherche, die die klassischen Medien längst nicht mehr finanzieren können. Drittens: Die Finanzkraft industrieller Lobbys übersteigt die des gesamten NGO-Sektors um ein Vielfaches. Wer NGO-Einfluss problematisiert, ohne Industrielobbying im selben Atemzug zu problematisieren, betreibt symmetriefreie Kritik. Und viertens: Dass NGOs nicht „gewählt“ sind, teilen sie mit Gewerkschaften, Kirchen, Journalisten und Anwälten. Demokratien brauchen nicht-gewählte Institutionen — sie brauchen nur ehrliche Spielregeln.

Alle vier Einwände sind berechtigt. Sie sprechen nicht gegen eine kritische Vermessung des Sektors; sie präzisieren, worauf sie zu zielen hat. Nicht Abschaffung, nicht Generalverdacht — sondern Transparenz, Rechenschaft, Offenlegung der Finanzströme, ehrliche Benennung dessen, wer in welchem Interesse spricht.